原創(chuàng)： 賀春蘭 人民政協(xié)報(bào)教育在線周刊 今天

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有望真正開啟分類管理時(shí)代

8月10日，司法部網(wǎng)站發(fā)布了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱送審稿），引發(fā)教育產(chǎn)業(yè)股市震蕩、業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)博士陳國定等專業(yè)人士認(rèn)為，盡管尚未通過，但這在中國民辦教育發(fā)展歷史上具有里程碑意義，重在告訴民眾，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，讓政府的歸政府，讓捐贈(zèng)的歸捐贈(zèng)，建立產(chǎn)權(quán)合法清晰、辦學(xué)層次各就各位的現(xiàn)代化辦學(xué)體系，政府態(tài)度堅(jiān)定。全國政協(xié)委員蘇華、胡衛(wèi)、劉林、十二屆全國政協(xié)委員張杰庭等在接受采訪時(shí)認(rèn)為，此次司法部公開征求意見的送審稿相比于4月20日教育部向社會(huì)公布的“征求意見稿”，在行業(yè)監(jiān)管方面繼續(xù)細(xì)化，操作性更強(qiáng)，政策導(dǎo)向性更加清晰。但包括全國人大代表李孝軒在內(nèi)的和長期研究民辦教育的浙江大學(xué)教授吳華等專業(yè)人士也表示，民辦教育促進(jìn)法的核心精神是促進(jìn)，中國教育離不開民間資本支持，此次市場(chǎng)波動(dòng)或提示我們還要慎重決策。

教育機(jī)構(gòu)上市成為證券市場(chǎng)上一道靚麗的風(fēng)景線。伴隨著民促法對(duì)營利性教育的承認(rèn)，越來越多的資本進(jìn)入我國教育市場(chǎng)。國內(nèi)依靠學(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展的民辦教育時(shí)代結(jié)束，借助資本的力量，民辦教育遭遇新一輪洗牌，國內(nèi)并購加速。

劉林、張杰庭等認(rèn)為，此輪資本市場(chǎng)波動(dòng)，反映出投資者對(duì)相關(guān)政策取向的敏感。送審稿可見政府的治理意圖，今后，境外資本試圖以非營利之名行營利之實(shí)的情況將受到嚴(yán)格限制，比如將營利性的九年制義務(wù)教育捆綁一起上市的做法不被允許。記者采訪了解到，引起此輪教育板塊股市下跌的與上次修訂稿有顯著變化的政策條款草案主要在于明確了將嚴(yán)格限制公私不分、營利與非營利性教育不分的情況。比如送審稿在第一章第五條指出，“在中國境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實(shí)際控制人的社會(huì)組織不得舉辦、參與舉辦或者實(shí)際控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校；舉辦其他類型民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)外商投資的規(guī)定?！蓖瑫r(shí)新增規(guī)定“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)?！保瑫r(shí)，禁止了一些公辦學(xué)校輸出教育品牌擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源客觀上也為機(jī)構(gòu)牟取利益的行為。第二章第七條指出，公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益。

早在之前，民辦教育資本市場(chǎng)的監(jiān)管和規(guī)范問題已經(jīng)引起全國政協(xié)委員的關(guān)注。

6月29日，全國政協(xié)教科衛(wèi)體委員會(huì)召開“民辦教育發(fā)展問題與對(duì)策”對(duì)口協(xié)商座談會(huì)，與會(huì)全國政協(xié)委員、民辦學(xué)校舉辦者呼吁要積極穩(wěn)妥推進(jìn)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例的盡快出臺(tái)，以促進(jìn)民辦教育分類管理和現(xiàn)有民辦學(xué)校的平穩(wěn)過渡與可持續(xù)發(fā)展。委員們認(rèn)為，目前，分類管理改革總體勢(shì)頭良好，由于各地對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，配套政策不完善，導(dǎo)致工作推進(jìn)不平衡，仍存在貫徹落實(shí)法律不主動(dòng)不積極、政府扶持和管理的具體政策不明確、辦學(xué)者權(quán)利義務(wù)不清晰、管理力量嚴(yán)重不足等問題。在這次會(huì)議上，一些委員呼吁要營造良好的民辦教育投融資環(huán)境，同時(shí)也規(guī)范一些通過海外上市規(guī)避中國法律監(jiān)管甚至引進(jìn)海外資本侵犯我國教育主權(quán)的行為。劉林、張杰庭等建議，要加快對(duì)境外資本通過舉辦者股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)入民辦學(xué)校等新問題的研究，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和管控，制定民辦學(xué)校舉辦者退出辦法，規(guī)范民辦教育資本市場(chǎng)。委員們呼吁要逐步放松對(duì)營利性民辦學(xué)校在境內(nèi)資本市場(chǎng)直接融資的管制，引導(dǎo)已經(jīng)在境外上市的教育企業(yè)有序回歸境內(nèi)資本市場(chǎng)。著力構(gòu)建多層次資本市場(chǎng)體系，滿足各級(jí)各類民辦學(xué)校正常融資需求。

就這次送審稿來看，委員們此前的呼吁得到了部分回應(yīng)：此次細(xì)則送審稿明確營利性資本不得兼并收購非營利性民辦學(xué)校，同時(shí)嚴(yán)格防范海外資金對(duì)我國義務(wù)教育階段學(xué)校的浸潤和控制。而營利性民辦教育的相關(guān)政策也超乎預(yù)期的寬松。

“此次修訂導(dǎo)向非常明確?！焙l(wèi)在接受采訪時(shí)表示：“此次實(shí)施條例的修訂是根據(jù)民辦教育發(fā)展中碰到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)進(jìn)行了修訂，導(dǎo)向清晰。非營利民辦學(xué)校不能通過協(xié)議控制等行營利之實(shí)。營利性民辦學(xué)校政策也更加寬松，在法律法規(guī)規(guī)定之內(nèi)，擁有了更大的辦學(xué)自主權(quán)，比以往政策規(guī)定擁有了更為寬松的辦學(xué)空間?！眲⒘忠脖硎荆浩鋵?shí)股市震蕩只能說是個(gè)調(diào)整，就送審稿來看，國家對(duì)營利性教育是寬松的。這個(gè)送審稿限制的其實(shí)是假營利性教育。是對(duì)在國外注冊(cè)公司，收購國內(nèi)的非營利性教育，從而逃避我國法律監(jiān)管的做法說“不”。

“教育類機(jī)構(gòu)一定要看清形勢(shì)、看清政策?！睆埥芡ピ缇蛯?duì)業(yè)內(nèi)舉辦者提出警示?！按舜嗡蛯徃灏l(fā)布后，股市震蕩是必然的。此前有上市教育公司利潤高達(dá)60%到70%，這種現(xiàn)象與現(xiàn)實(shí)情況不符合?！薄傲x務(wù)教育階段境外捆綁上市、利益轉(zhuǎn)移輸出，本身已經(jīng)違法。義務(wù)教育階段本來非營利，應(yīng)該享受公辦學(xué)校教師的退休待遇等優(yōu)惠政策，如果營利非營利不分，勢(shì)必會(huì)回到過去，造成國家對(duì)非營利的支持政策無法落地。”

“這是一個(gè)戰(zhàn)略選擇問題?！比珖f(xié)委員俞敏洪說：“審議稿最引起關(guān)注的是對(duì)非營利教育的限制性管理。1-9年級(jí)義務(wù)教育階段杜絕任何營利性資金進(jìn)來，考慮到教育本身有政治屬性，特別是在義務(wù)教育階段，如果國家下定決心要做非營利教育，杜絕一切營利性教育，純而又純，也是件好事。這樣也斷絕那些要在1-9年級(jí)做營利性教育的想法?！?/p>

擔(dān)心：

民間資本進(jìn)入教育或遭遇挫折

當(dāng)前，市場(chǎng)波動(dòng)在繼續(xù)。為此，有相當(dāng)人士擔(dān)心，此舉可能對(duì)民間資本進(jìn)入教育造成一定的挫折，違背民辦教育促進(jìn)法促進(jìn)發(fā)展的初衷，我國辦大教育強(qiáng)教育的進(jìn)程需要民間資本的支持。談及自己企業(yè)新高教集團(tuán)的股票下跌，全國人大代表李孝軒表示，“對(duì)于長期做教育的人來說，股票的漲跌影響不大，因?yàn)椴⒉恍枰纯坛槌鲑Y金。但資本市場(chǎng)對(duì)送審稿的情緒，可能不利于更多民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域?！崩钚④帍?qiáng)調(diào)說，“民辦教育促進(jìn)法的根本是希望促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，總體來講中國教育還是缺錢，國家希望有更多的社會(huì)資本進(jìn)入到教育領(lǐng)域，否則的話，沒有必要分營利、非營利，如今市場(chǎng)波動(dòng)，這反映了對(duì)政策有擔(dān)心，正確解讀政策也有個(gè)過程。”法政集團(tuán)董事長王廣發(fā)認(rèn)為，“僅僅依靠國家財(cái)政支持發(fā)展教育，難以滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求，還需要民間資本的支持。通過走向市場(chǎng)，讓老百姓了解教育發(fā)展，也為教育融資，這種模式在中國還是新生事物，因此，股市有波動(dòng)很正常。從長期來看，國家有限的教育財(cái)政要保公平，民辦學(xué)校滿足的是人民群眾對(duì)教育多樣性選擇，無論如何，還是要鼓勵(lì)民間資本有序進(jìn)入教育?！?/p>

張杰庭特別強(qiáng)調(diào)，“還希望有關(guān)部門能夠進(jìn)一步調(diào)研，在國家利益、百姓利益、投資者利益間找到平衡?！睎|方之星教育機(jī)構(gòu)董事長楊文澤也表示，學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃中要求80%的高普惠率，而送審稿中規(guī)定集團(tuán)化辦學(xué)，不得控制非營利性民辦學(xué)校，兩個(gè)政策疊加，可能會(huì)挫傷民辦園舉辦者的積極性。陳國定援引教育部財(cái)務(wù)司歷年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，作出分析：當(dāng)前我國國家教育財(cái)政對(duì)擴(kuò)招后的公辦高等教育體系的支撐已經(jīng)達(dá)到了極限，高等教育供給的缺口巨大。國家教育財(cái)政總盤子里，其中中央財(cái)政提供不到20%，主要是地方財(cái)政提供，超過80%。地方政府為實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政占比GDP4%付出了巨大努力。目前地方財(cái)政普遍吃緊，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)很重，未來財(cái)政辦學(xué)資金只會(huì)越趨緊張。如果只靠財(cái)政辦大學(xué)，顯然我國高等教育人才培養(yǎng)不僅在量上已經(jīng)難以支撐我國經(jīng)濟(jì)的高速增長發(fā)展，更難以在質(zhì)上支撐我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量增長。

長期關(guān)注民辦教育發(fā)展的吳華教授表示擔(dān)心：“政策和法律的制定要看全局看大局，種種現(xiàn)實(shí)中的現(xiàn)象表明，教育的不充分不平衡發(fā)展影響著人們對(duì)美好生活的獲得感，我們規(guī)范民辦教育的健康發(fā)展可以有很多技術(shù)手段，比如規(guī)定民辦教育一定收入用于教師工資。而不能因噎廢食，將資本趕出民辦教育領(lǐng)域。”

對(duì)于這些擔(dān)心，業(yè)內(nèi)也有人士表示：“這種影響只是短期的一個(gè)影響，營利性民辦教育是朝陽產(chǎn)業(yè)是一個(gè)不爭的事實(shí)?！毙抻喓蟮拿褶k教育促進(jìn)法早已經(jīng)對(duì)民辦教育的營利和非營利作出了規(guī)定，特別是2017年9月1日新法開始正式實(shí)施后。細(xì)則則是要以實(shí)際舉措彰顯國家有法必依的態(tài)度、維護(hù)法律的尊嚴(yán)。送審稿基于法律精神提出監(jiān)管和警示，對(duì)存在變通心理的機(jī)構(gòu)和股民都有警示意義，送審稿還在征求意見中，某種意義上也是給已經(jīng)上市的機(jī)構(gòu)預(yù)留了調(diào)整的空間。

據(jù)悉，目前，司法部正委托相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)積極調(diào)研中。

修法歷程

2018年8月10日，司法部發(fā)布《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱“送審稿”），并向社會(huì)公開征求意見，本次征求意見截至2018年9月10日，這是新民促法正式立法前的必要步驟。本次送審稿是繼2018年4月20日教育部發(fā)布關(guān)于《民促法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見稿）》的修訂版本。從2002年12月首部《民促法》頒布，到2016年11月《民促法》第二次修訂稿在人大常委會(huì)上通過，再到2016年12月國務(wù)院聯(lián)合教育部印發(fā)三大配套文件《若干意見》、《分類登記實(shí)施細(xì)則》及《監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》正式落地，已走過10多年探索歷程。

本次送審稿共有6處變化，其中值得重點(diǎn)關(guān)注的變化有兩點(diǎn)：（1）“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益”。（2）增加了“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)?！?。

（本文來自國盛教育，作者為分析師鞠興海、邵璟璐、趙雅楠。）

   全國政協(xié)委員、中華職業(yè)教育社副理事長蘇華：關(guān)于送審稿的幾點(diǎn)建議

此次司法部公開征求意見的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（簡稱送審稿）相比于4月20日教育部向社會(huì)公布的“征求意見稿”，在行業(yè)監(jiān)管方面繼續(xù)細(xì)化，操作性更強(qiáng)，政策導(dǎo)向性更加清晰。但是新增的一些條款也引起了市場(chǎng)的過度反應(yīng)和不同解讀。

一是送審稿第五條規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立基金會(huì)舉辦非營利性民辦學(xué)校。差別化的政策導(dǎo)向，可能導(dǎo)致以基金方式舉辦民辦學(xué)校這一創(chuàng)新性的政策措施不能得到預(yù)期的政策效果。建議仍回歸到《征求意見稿》的表述，對(duì)于營利性、非營利采取一視同仁的態(tài)度，鼓勵(lì)設(shè)立基金舉辦，這有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量通過多種渠道進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，促進(jìn)行業(yè)整體水平提升。

二是送審稿第七條規(guī)定，公辦學(xué)校不得以品牌輸出方式獲得收益，這對(duì)于獨(dú)立學(xué)院等民辦學(xué)校造成影響，建議增加一個(gè)過渡期限。

三是送審稿第十二條規(guī)定“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)?！薄＜瘓F(tuán)化辦學(xué)一直是我國教育改革創(chuàng)新的重要方向，特別是深化產(chǎn)教融合、校企合作加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育具有重要意義。送審稿這一規(guī)定的初衷在于對(duì)于非營利性學(xué)校的監(jiān)管，避免“以非營利之名行營利之實(shí)”，但是可能會(huì)對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展造成一定影響和行業(yè)投資者對(duì)于政策的不同解讀，建議對(duì)本條做適當(dāng)修訂。

四是送審稿第二十一條，規(guī)定的營利性民辦學(xué)校批準(zhǔn)籌設(shè)時(shí)，舉辦者實(shí)繳資金到位比例應(yīng)當(dāng)不低于注冊(cè)資本的60%。由于學(xué)校批準(zhǔn)籌設(shè)的時(shí)間較長、不確定性較大，對(duì)投資者造成較大的資金成本，建議適當(dāng)降低批籌時(shí)的實(shí)繳到位資金比例。

五是送審稿第五十八條，對(duì)承擔(dān)普惠性學(xué)前教育和義務(wù)教育的民辦學(xué)校，政府按公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)撥付教育經(jīng)費(fèi)，建議將非營利性的民辦中等職業(yè)教育學(xué)校納入生均經(jīng)費(fèi)撥付范圍，撥付標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)赝惞k學(xué)校執(zhí)行。

引起輿論廣泛關(guān)注的“送審稿”條款

    第二章第五條國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人可以單獨(dú)或者聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校。聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)簽訂聯(lián)合辦學(xué)協(xié)議，明確合作方式、各方權(quán)利義務(wù)和爭議解決方式等。鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立基金會(huì)舉辦非營利性民辦學(xué)校。以捐資等方式舉辦，不設(shè)舉辦者的非營利性民辦學(xué)校，其辦學(xué)過程中的舉辦者權(quán)責(zé)由捐贈(zèng)人、發(fā)起人或者其代理人履行。在中國境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實(shí)際控制人的社會(huì)組織不得舉辦、參與舉辦或者實(shí)際控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校；舉辦其他類型民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)外商投資的規(guī)定。

第二章第七條公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得以品牌輸出方式獲得收益。

公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園、基本教育教學(xué)設(shè)施和獨(dú)立的專任教師隊(duì)伍，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。

參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)管理義務(wù)。

實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。

第二章第十二條同時(shí)舉辦或者實(shí)際控制多所民辦學(xué)校、實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格，具備與其所開展辦學(xué)活動(dòng)相適應(yīng)的資金、人員、組織機(jī)構(gòu)等條件與能力，并對(duì)所舉辦民辦學(xué)校承擔(dān)管理和監(jiān)督職責(zé)。實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)校。

集團(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)組織向集團(tuán)內(nèi)民辦學(xué)校提供教材、課程、技術(shù)支持等服務(wù)以及統(tǒng)一組織教育教學(xué)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定并建立相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保障機(jī)制。

集團(tuán)化辦學(xué)的社會(huì)組織不得濫用支配地位，排除、限制競(jìng)爭，所屬民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立開展辦學(xué)活動(dòng)，存續(xù)期間所有資產(chǎn)由學(xué)校依法管理和使用。

第二章第二十一條實(shí)施學(xué)歷教育的營利性民辦學(xué)校注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)與學(xué)校類別、層次、辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)。其中，實(shí)施高等學(xué)歷教育的，注冊(cè)資本最低限額為2億元人民幣；實(shí)施其他學(xué)歷教育的，注冊(cè)資本最低限額為1000萬元人民幣。

前款規(guī)定的營利性民辦學(xué)校批準(zhǔn)籌設(shè)時(shí)，舉辦者實(shí)繳資金到位比例應(yīng)當(dāng)不低于注冊(cè)資本的60%；正式設(shè)立時(shí)，注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)繳足。

第七章第五十八條縣級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嵤W(xué)前教育、義務(wù)教育或者其他公共教育服務(wù)的需要，可以與民辦學(xué)校簽訂協(xié)議，以購買服務(wù)等方式，委托其承擔(dān)相應(yīng)教育任務(wù)。

委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育或者普惠性學(xué)前教育任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育或者普惠性學(xué)前教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)貙?shí)施義務(wù)教育或者學(xué)前教育的公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。